Aide – mémoire pour le personnel des pools financiers, le cas de la Guinée
31 mai 2018 par Docteur Essimbi Onana Essomba Freddy
NOTE IMPORTANTE
La collaboration entre les secteurs, les départements ministériels et les services ministériels est portée comme un impératif pour résoudre des problèmes publics complexes, correspondant notamment aux Objectifs de développement durable. En Afrique francophone subsaharienne, elle reste un défi majeur car, elle exige des équipes qu’elles surmontent l’effet silo. Or, ces dernières ne disposent pas encore d’un système de communication efficace.
Au terme de la mission de renforcement des capacités du pool financier du Ministère de la Santé de Guinée, dans le cadre du projet Financement et Gouvernance de la Santé (HFG) financé par l’USAID et mis en œuvre par Abt Associates, il m’a semblé opportun d’élaborer un mini guide pour les membres du personnel dans le but d’améliorer la communication interservices afin que ceux-ci puissent collaborer sainement dans le strict respect de leurs limites. Cet article « entre frontières et cohabitation » est une contribution à l’amélioration de la communication entre les DAF et les PRMP des départements ministériels. Il a été élaboré dans le contexte des réalités de la Guinée (pour la période) et peut bien s’adapter à tout autre environnement similaire. Il est dynamique compte tenu des réformes et des changements permanents de systèmes qui consisteront certainement à faire disparaître la Direction Nationale des Marchés Publiques pour ramener les marchés au niveau des départements sectoriels, au profit de la création d’une nouvelle Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics, à l’instar de certains pays qui ont suivi la réforme de la Banque Mondiale (BM). Le défi qui revient alors à ce personnel sera de savoir l’ajuster au fur et à mesure de l’évolution du contexte. Pour ce qui est spécifiquement des activités de la DAF, il est impératif, qu’en plus de la synthèse de cet article, que le personnel se familiarise à la nouvelle nomenclature des pièces justificatives des dépenses publiques/Arrêté conjoint A/N°/2017/5487/MEF/MB/SGG et annexes afin de compléter de manière excellente le résumé, selon les typologies des dépenses.
INTRODUCTION
Le principe de gestion axée sur les résultats nécessite de vérifier la capacité de gestion comptable et financière de la Division des Affaires Financières (DAF) à mener à bien sa mission qui est celle d’assurer une bonne gestion financière de la part du Budget National de Développement (BND) alloué à un secteur spécifique (Santé, éducation, énergie etc….) et des Financements Extérieurs (FINEX) reçus des bailleurs de fonds. Dans cet exercice, celle – ci interagit avec d’autres entités publiques telles que : (i) la Personne responsable des marchés Publiques (PRMP), (ii) le Contrôleur Financier, (iii) le Bureau de stratégie et de développement – BSD (structure en charge de planification) et (iv) l’Inspection Générale. Cependant, la collaboration n’est pas toujours impassible entre la DAF et la PRMP et très souvent du fait d’une guerre de leadership voilée et pourtant situation exécrable qui est simplement l’aveu de l’absence d’appropriation de textes règlementaires qui définissent les limites (frontières) et les axes de collaboration (cohabitation). En Guinée par exemple, les règles de base de la gestion des finances publiques sont régies par la loi organique des lois de finances (LORF de février 2013) et complétées par : (i) certains textes spécifiques du règlement général sur la gestion budgétaire et la comptabilité publique (RGGBCP); ii) le cadre de Gouvernance des Finances Publiques (2014); la Loi L/2017/056/AN du 8 décembre 2017, modifiant certaines dispositions de la Loi L/2016/075/AN du 30 décembre 2016, portant gouvernance financière des sociétés et des établissements publics, et son décret d’application adopté en Septembre 2018 et, plus récemment ; (iii) l’instruction conjointe n° 0003/MB/MEF/2017 (référence sommaire des activités de DAF et de leurs délais d’exécution).
1. LA DAF.
La Division des Affaires Financières (DAF) du Ministère de la Santé et de l’Hygiène Publique de Guinée est un service d’appui relevant du Ministère du Budget (MB). Elle a été créée par le décret n° 082/PRG/SGG/88 du 10 mars 1988, modifié par le décret n° 97/178/PRG/SGG du 13 août 1997, et se compose de deux organes fonctionnels (la section comptabilité-finance et la section de la comptabilité des matières et du matériel). Sous l’autorité d’un chef de division nommé par arrêté du ministre chargé du budget, l’essentiel de ses activités est consacré aux dossiers liés à la gestion des dépenses et ressources publiques.
1. Coordination des activités de la DAF (points de stationnement, acteurs et délais de référence)
Pour assurer la fluidité dans le traitement des opérations, l’instruction conjointe N°0003/MB/MEF/2017 présente de manière synthétique les points de stationnement et les délais relatifs aux interventions des différents acteurs intervenant dans le circuit d’exécution des dépenses publiques. Nous avons mis en évidence les prérogatives de la DAF à chaque étape des processus d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement/mandatement. Au premier regard, l’absence de l’intervention de la DAF à la phase comptable (point IV) est frappante.
| Points de stationnement | Acteurs | Délais de référence |
|---|---|---|
| I. PHASE DE L’ENGAGEMENT | ||
| Décisions d’engagement | ||
| 02 Préparation des documents en appui à la décision d’engagement | ||
| 03 Saisie de la décision d’engagement | DAF | 5 jours |
| 04 Transmission du dossier d’engagement au CF (Contrôleur financier) | ||
| II. PHASE DE LA LIQUIDATION | ||
| 01 Réception du dossier d’engagement accepté par le CF | DAF | 1 jour |
| Actes posés en dehors du circuit informatisé de la chaîne de la dépense | ||
| 02 Mise en demeure du prestataire/fournisseur pour livrer ou attente de livraison conformément aux délais de la lettre de marché | DAF | 1 jour à compter de la réception du dossier d’engagement validé par le CF |
| 04 Convocation de la commission de réception | DAF | 1 jour après la livraison/prestation |
| 05 Réception conforme de la prestation ou des fournitures | Commission de réception en présence du DAF | 2 jours à compter de la date de la réception conforme |
| 07 Constitution du dossier de réception et transmission à l’ordonnateur pour certification du service fait | DAF | 1 jour à compter de la date de réception du PV de réception conforme |
| Actes posés par l’ordonnateur/DAF dans le circuit informatisé de la chaîne de la dépense | ||
| 09 Création du dossier de liquidation, saisie des pièces de liquidation et transmission du dossier au CF | ||
| 10 Saisie des pièces de liquidation | DAF | 5 jours |
| 11 Transmission du dossier de liquidation au CF | ||
| III. PHASE DE L’ORDONNANCEMENT/MANDATEMENT | ||
| Ordonnancement ou mandatement des dépenses | ||
| 01 Réception du dossier de liquidation validé | ||
2. Processus conjoint du déroulement des activités des organes de la DAF
En Guinée, la DAF au sein des ministères sectoriels est composée de deux organes fonctionnels (la section comptabilité-finance et la section de la comptabilité des matières et du matériel).
La section comptable des matières et du matériel (SCMM) est une cellule technique déconcentrée de la Direction Nationale de la Comptabilité Matière (DNCM) du Ministère du Budget (Arrête N° 2418/PRG/SGG Fixant le cadre organique de la Direction nationale de la Comptabilité Matières et du Matériels). Au rang de section et rattachée à la Division des Affaires Financières (DAF) des départements sectoriels (Ministère de la Santé etc…), elle a synthétiquement pour objectif le suivi comptable des matières et le recensement de tous les biens meubles et immeubles du Ministère auquel il appartient, propriété de l’Etat.
La section Comptabilité – Finance de la DAF quant à elle est en charge du suivi du processus d’exécution des dépenses budgétaires du Ministère auquel il appartient. Elle pourrait aussi s’occuper de la comptabilité d’analyse des coûts (tableau 1, partie 1, point 2), mais cette dernière n’est pas encore mise en place.
Le suivi des dépenses auxquelles elle s’attèle sont de l’ordre :
- Des dépenses du personnel ;
- Des dépenses des biens et services ;
- Des dépenses des subventions ; et
- Des dépenses d’investissement.
L’extrait ci – dessous de l’arrêté conjoint A/N°/2017/5487/MEF/MB/SGG montre pour chaque étape du processus (engagement, liquidation, ordonnancement et paiement), les pièces justificatives à compiler par les deux sections pour les tâches qui leurs incombent respectivement.
1. Pièces justificatives relatives aux dépenses du personnel
| Imputation Budg. |
Compt. | Libellés | Pièces justificatives de la dépense | Observations |
|---|---|---|---|---|
| 2211 | 65.1 | Traitements et salaires en espèces Indiciaire Primes Indemnités |
A l’engagement provisionnel de la dépense Acte de nomination ou d’engagement (pour le 1er paiement) Accord de coopération (Experts étrangers) ou contrat Contrat de travail (pour les nationaux) Acte de prise de service et/ou d’affectation Actes d’octroi des primes, indemnités et bonifications Acte de réintégration Acte d’intégration Acte d’avancement Etat liquidatif des traitements et salaires du mois précédent Au paiement de la dépense Etat liquidatif des traitements et salaires du mois Bordereau général de règlement (BGR) Avis de débit de la BCRG |
Traitement sur la base d’un engagement provisionnel (Cf. article 24 du RGGBCP) |
| 2212 | 65.2 | Traitements et salaires en nature |
A l’engagement provisionnel de la dépense Acte accordant l’avantage en nature Au paiement de la dépense Bordereau de livraison Facture définitive liquidée et certifiée Avis de débit de la BCRG |
II. LA PRMP.
La procédure de passation des marchés publics et délégations de service public est assurée, conformément aux attributions qui leur sont dévolues aux termes des articles 8 et 9 du décret portant Code des marchés publics et délégation de service public, par l’Autorité contractante (AC) et la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP). L’autorité contractante est une personne morale de droit public ou de droit privé, elle est encore dénommée maître d’ouvrage (personne morale de droit public ou de droit privé, propriétaire final de l’ouvrage, de l’équipement technique objet du marché). Pour ce qui est du système sanitaire, l’autorité contractante est le Ministère de la Santé.
La procédure de préparation de la passation des marchés publics et des délégations de service public est placée au niveau des pouvoirs adjudicateurs sous la responsabilité de la Personne responsable des marchés publics (PRMP). Le pouvoir adjudicateur (pour le système sanitaire par exemple) est le Ministère de la santé et de l’hygiène publique. La PRMP est ce service en charge de conduire la procédure de passation de marché depuis le choix de ce dernier jusqu’à la désignation du titulaire et l’approbation du contrat définitif de la délégation (article 2 du décret D/2014/169/PRG/SGG du 22 juillet 2014).
1. Les structures d’encadrement des marchés publics
L’Administration et Contrôle des Grands Projets et des Marchés Publics (ACGPMP), placée sous l’autorité directe du Président de la République, est la structure chargée du contrôle des procédures de passation des marchés et de l’exécution de tous les marchés publics et délégations de service public. Ce contrôle s’exerce a priori au-delà d’un certain seuil déterminé par voie réglementaire et a posteriori en dessous de ce seuil. Rattachée au Président de la République, l’ARMP est composée de trois organes : le Conseil de régulation (CR), la Direction Générale (DG) et le Comité de Règlement des Litiges et des Sanctions (CRDS). L’ARMP a pour mission de réguler les marchés publics et les délégations de service public, c’est-à-dire d’assurer le bon fonctionnement institutionnel et réglementaire du système des marchés publics et des délégations de service public. Cette fonction de régulation se décline en 4 missions principales : (i) la régulation du système : l’ARMP prépare les projets de textes et propose les modifications des dispositions législatives et réglementaires existantes dans ce cadre il donne son avis sur les modifications proposées par le gouvernement ; ii) le renforcement des capacités, l’ARMP assure la formation et l’information de tous les acteurs impliqués dans la chaîne des marchés publics; iii) l’ARMP a également pour mission d’assurer le règlement extrajudiciaire des litiges relatifs aux procédures d’attribution et d’exécution des MP; enfin (iv) L’ARMP est chargée d’effectuer un contrôle a posteriori en procédant régulièrement à des audits indépendants et à des enquêtes sur les procédures de passation et d’exécution des marchés publics.
2. Coordination des activités de la PRMP (actions, responsables et délais)
Les PRMP des ministères sectoriels, l’ACGPMP, l’ARMP et la DNMP sont invités à se conformer strictement aux directives du Code des marchés Publics et délégations de service. Le tableau suivant montre le processus du déroulement des activités et les délais de traitement des dossiers de passation des marchés publics.
Source : circulaire n° 0004 MEF/CAB/MD/2017
| Actions | Responsables | Délais (jours ouvrés) |
|---|---|---|
| I. PLANIFICATION (année N-1) | ||
| 01 Préparation du plan de passation de marchés (PPM) | Autorité contractante (AC) | 15 jours |
| 02 Approbation du PPM | ACGPMP | 7 jours |
| 03 Publication du PPM | AC/DNMP | 5 jours |
| II. PASSATION DE MARCHÉS (année N) | ||
| 04 Élaboration du DAO | AC | 7 jours |
| 05 Avis de non objection sur DAO | ACGPMP/DNMP | 7 jours |
| 06 Publication de l’avis d’appel d’offre à compter de l’ANO | AC/DNMP sur site web | 7 jours |
| 07 Délai de soumission AO national | DNMP | 30 jours |
| 08 Délai de soumission AO international | DNMP | 45 jours |
| 09 Evaluation des offres et rédaction rapport d’évaluation | DNMP | 10 jours |
| V. PROCÉDURES DÉROGATOIRES | ||
| 22 ANO ACGPMP/DNMP à compter de la réception de la demande | ACGPMP | 7 jours |
| 23 Autorisation MEF à compter de la réception Avis motivé de l’ACGPMP ou de la demande de l’Autorité contractante | MEF | 7 jours |
3. Composition des dossiers des marchés publics
Sources : Décret portant code des marchés publics et délégations de service public
| Libellés | Contenu | Observations |
|---|---|---|
| Dossier d’Appel d’Offre (DAO) |
Le DAO comprend notamment : – L’avis d’appel d’offres (AAO) rédigé en français – Le cahier des clauses administratives générales (CCAG) – Le règlement particulier de l’appel d’offres (RPAO) – Le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) – Le cahier des clauses techniques générales (CCTG) – Le cahier des clauses techniques particulières (CCTP), les termes de référence (TDR) ou le descriptif de la fourniture – Le cadre du bordereau des prix unitaires – Le cadre du détail estimatif comprenant les quantités à exécuter (DQE) – Le cadre du sous détail des prix – Les formulaires types relatifs notamment à la soumission et aux cautions – Le cas échéant, les documents techniques ou tout autre document jugé nécessaire par l’autorité contractante |
Le dossier d’appel d’offres est un document comprenant les renseignements nécessaires pour l’élaboration de la soumission, l’attribution du marché et son exécution. Le DAO est après publication de l’avis d’appel d’offres, mis à la disposition de chaque candidat qui en fait la demande contre paiement des frais y afférents dont le barême est fixé par l’ARMP qui peut, à la demande de l’AC, autoriser sa délivrance à titre gratuit. Sa consultation est libre. Les modifications du DAO doivent préalablement être soumises pour non objection à l’ACGPMP puis transmises à tous les candidats dix (10) jours ouvrables au minimum avant la date de remise des offres, qui peut dans cette hypothèse également être prorogée par l’autorité contractante. |
| Avis d’Appel d’Offres (AAO) |
L’AAO rédigé en français comprend notamment : – La référence de l’appel d’offres comprenant le numéro du marché, l’identification de l’autorité contractante, l’objet du marché et la date de signature – La source de financement – Le type d’appel d’offres – Le ou les lieux où l’on peut consulter le dossier d’appel d’offres – La qualification des candidats et les conditions d’acquisition du dossier d’appel d’offres – Le lieu, la date et les heures limites de dépôt et d’ouverture des offres – Le délai pendant lequel les candidats restent engagés par leurs offres – Les conditions auxquelles doivent répondre les offres, notamment le montant de la caution de soumission – Le nombre maximum de lots dont un soumissionnaire peut être attributaire en cas d’allotissement |
|
| Documents Constitutifs des marchés |
Les documents constitutifs du marché sont : – Le contrat entre l’AC et le titulaire – La soumission avec ses modifications contractuelles – Les cahiers des charges comprenant les documents généraux et particuliers appropriés au marché – Le bordereau des prix unitaires lorsqu’il existe – Le détail estimatif avec ses modifications contractuelles |
La rédaction de tous les documents définitifs constitutifs du marché est assurée par l’autorité contractante assistée de la DNMP et doivent être validé par l’ACGPMP avant signature |
| Cahiers des charges ou Termes de références (TDR) |
Les cahiers des charges comprennent les documents généraux et les documents particuliers suivants : a. Documents généraux – Le cahier des clauses administratives générales (CCAG) qui fixent les dispositions administratives générales pour l’exécution et le contrôle des marchés publics, applicables à toute une catégorie de marchés, à savoir : – Le cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics de travaux – Le cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics de prestations intellectuelles – Le cahier des clauses techniques générales (CCTG) qui fixent les dispositions techniques applicables à toutes les prestations de même nature. Ces clauses techniques se réfèrent aux normes en vigueur en République de Guinée ou à défaut aux normes internationales reconnues applicables en République de Guinée. b. Documents particuliers – Le cahier des clauses administratives particulières qui fixe les dispositions administratives et financières propres à chaque marché – Le cahier des clauses administratives particulières définissant les caractéristiques techniques propres à chaque type de marché, travaux, fournitures ou services et prestations intellectuelles |
Les cahiers des charges déterminent les conditions dans lesquelles les marchés sont exécutés. Les documents particuliers doivent mentionner les articles des documents généraux auxquels ils dérogent |
CONCLUSION
Le service public poursuit des finalités liées à l’ordre et la régulation, la protection sociale et sanitaire, l’éducation et la culture ou encore l’économie. Aussi variés soient- ils, les acteurs du service public sont soumis à trois grands principes : la continuité du service public, l’égalité devant le service public et l’adaptabilité (ou mutabilité) de celui- ci. Les contours du service public évoluent ainsi avec le temps et la typologie des instances reste au choix et à l’interprétation de chaque Pays.
A l’instar de la plupart des Pays du continent qui a opté pour une Direction des affaires financières en charge à la fois : (i) de la gestion des dépenses publiques à travers la Sous – direction du budget et (ii) de la procédure des marchés publiques à travers la Sous – direction des marchés, en Guinée, deux entités rapportant à deux tutelles différentes se partagent ces tâches notamment : (1) la procédure de gestion des dépenses publiques des départements sectoriels depuis l’ordonnancement au paiement en passant par l’engagement et la liquidation est assurée par la Division des affaires financières (sous tutelle du Ministère du Budget) et (2) la procédure de préparation de la passation des marchés publics et des délégations de service public est placée au niveau des pouvoirs adjudicateurs sous la conduite de la Personne responsable des marchés publics (sous tutelle du Ministère de l’Economie et des finances ). Cohabitation très sensible ; a priori par suite du chevauchement de pouvoir et de confusion de rôle. C’est pourquoi il nous a semblé nécessaire d’élaborer ce guide afin de limiter la frontière entre les prérogatives de la DAF et celle de la PRMP. Il revient alors aux différents acteurs du domaine de l’enrichir, de l’adapter en fonction du contexte et de l’actualiser compte tenu du caractère dynamique des réformes.
ACRONYMES
| Acronyme | Définition |
|---|---|
| AC | Autorité Contractante |
| ACCT | Agent Comptable Central du Trésor |
| ACGPMP | Administration et Contrôle des Grands Projets et des Marchés Publics |
| AFD | Agence Française de Développement |
| AN | Assemblée Nationale |
| ANO | Avis de Non Objection |
| AP | Autorisation de Paiement |
| APRMP | Assistant Personne Responsable des Marchés Publics |
| BM | Banque Mondiale |
| BSD | Bureau de Stratégie et Développement |
| CAC | Comptabilité d’Analyse des Coûts |
| CCSS | Comité de Coordination du Secteur de la Santé |
| CDMT | Cadres de Dépenses à Moyen Terme |
| CF | Contrôleur Financier |
| CS | Centre de Santé |
| USAID | United States Agency for International Development (Agence des Etats-Unis pour le Développement International) |
